Dl Genova: Casini spiega perché è un condono edilizio, buttati via oltre 15 anni di tutela del paesaggio

Nel Decreto legge su Genova è stato inserito un quarto condono edilizio per Ischia che ha riflessi enormi sulla tutela del paesaggio nel nostro Paese. E il Decreto porta ora con sé anche un ulteriore mini-condono per le zone del Centro Italia colpite dagli eventi sismici degli ultimi anni. Lo evidenzia ad AgCult Lorenzo Casini, professore ordinario di diritto amministrativo nella Scuola IMT Alti Studi di Lucca che per 15 anni ha anche insegnato diritto urbanistico alla Sapienza di Roma. Il Dl per il capoluogo ligure prevede infatti per Ischia che, a tutte le istanze di condono – ossia presentate ai sensi di tutti e 3 i condoni edilizi, quelli del 1985, 1994 e 2003 – relative agli immobili danneggiati dal sisma del 2017 andranno applicate le norme stabilite dalla legge n. 47 del 1985, vale a dire quella del primo condono edilizio. Ciò vuol dire che le disposizioni del 1985 ora potranno essere usate anche per abusi realizzati sino al 2003, inclusi quelli che, senza la nuova norma ad hoc, sarebbero rientrati nel regime del c.d. terzo condono edilizio. E qui viene il problema: le norme del 2003 sono più restrittive di quelle dei due precedenti condoni.

Il punto più delicato, precisa Casini, attiene proprio alla tutela del paesaggio: su questo, il condono edilizio del 2003 – intervenuto nonostante la Corte costituzionale avesse già “rimproverato” il legislatore in occasione della seconda sanatoria – aveva almeno introdotto numerose restrizioni.

Con riguardo a Ischia, area vincolata paesaggisticamente da diversi decenni, il decreto legge per Genova, rileva il giurista, ha d’un tratto cancellato tutte le condizioni poste dal condono del 2003 per queste aree tutelate, “consentendo anche la sanatoria di opere abusivamente realizzate tra il 1994 e il 2003, che, con le regole del terzo condono edilizio, mai si sarebbero potute sanare”.

E le modifiche introdotte nel passaggio alla Camera non hanno limitato i danni. Si è creato infatti un nuovo sistema, spiega ancora Casini, in cui ora la decisione se concedere o meno la sanatoria è tutta demandata, in ultima istanza, alla Soprintendenza Archeologia, belle arti e paesaggio del Mibac territorialmente competente. “Il Governo quindi ha prima scelto, per Ischia, di abbattere le barriere poste nel 2003 a protezione del paesaggio contro gli eccessi di un ‘terzo’ condono edilizio. Poi, in sede parlamentare, non solo la sostanza non è cambiata, ma, scrivendo l’ovvio – già il primo condono del 1985 richiedeva il nulla osta dell’autorità preposta al vincolo – si è certificata la rottura con il passato: non è più il legislatore a stabilire che, per la tutela del paesaggio, alcune opere non sono condonabili, ma sarà l’amministrazione – e in particolare il soprintendente – a dover valutare caso per caso”.

E su questo, è il silenzio del Mibac che lascia attoniti. “Questo ministero ha sempre lottato contro ogni norma che pregiudicasse la salvaguardia del paesaggio. Né dall’iter parlamentare, né dal dibattito pubblico emerge una presa di distanza del Mibac rispetto a questi condoni edilizi”.

In queste settimane, si è parlato molto del condono edilizio per Ischia previsto dal decreto-legge su Genova. Ma è davvero un “quarto condono”?

Purtroppo sì. Il decreto-legge su Genova riguarda anche le zone colpite dagli eventi sismici del 2009, 2012, 2016 e 2017 (nel Centro Italia e a Ischia). Quanto a Ischia, l’articolo 25 prevede che a tutte le istanze di condono – ossia presentate ai sensi di tutti e 3 i condoni edilizi, quelli del 1985, 1994 e 2003 – relative agli immobili danneggiati dal sisma del 2017 andranno applicate le norme stabilite dalla legge n. 47 del 1985, vale a dire quella del primo condono edilizio. Ciò significa che le disposizioni del 1985 ora potranno essere usate anche per abusi realizzati sino al 2003, inclusi quelli che, senza la nuova norma ad hoc, sarebbero rientrati nel regime del c.d. terzo condono edilizio (quello di cui al d.l. n. 296 del 2003). E qui viene il problema: le norme del 2003 sono più restrittive di quelle dei due precedenti condoni, sotto diversi profili (che il Servizio Studi del Senato ha già opportunamente segnalato nel dossier sul testo). Il punto più delicato attiene proprio alla tutela del paesaggio: su questo, il condono edilizio del 2003 – intervenuto nonostante la Corte costituzionale avesse già “rimproverato” il legislatore in occasione della seconda sanatoria – aveva almeno introdotto numerose restrizioni.

Quindi, in base al condono del 2003, le opere abusive realizzate su aree paesaggistiche non possono essere sanate?

No, non possono, se si tratta di interventi edilizi importanti, come una nuova costruzione. Dal 2003 a oggi, la giurisprudenza costituzionale e quella amministrativa hanno chiarito ripetutamente che le opere edilizie abusivamente realizzate in aeree sottoposte a specifici vincoli, fra cui quello ambientale e paesaggistico, sono sanabili, ai sensi del terzo condono edilizio, purché ricorrano congiuntamente, oltre al previo parere favorevole dell’autorità preposta al vincolo (come già richiesto dalla legge n. 47 del 1985), ulteriori 3 condizioni: 1) che si tratti di opere realizzate prima dell’imposizione del vincolo, anche se questo non comporta l’inedificabilità assoluta dell’area; 2) che, seppur realizzate in assenza o in difformità del titolo edilizio, siano conformi alle prescrizioni urbanistiche; 3) che siano opere di minore rilevanza, corrispondenti alle tipologie di illecito di cui ai nn. 4, 5 e 6 dell’allegato 1 del decreto-legge n. 269 del 2003 (e dunque opere di restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria), senza quindi aumento di superficie.

Con riguardo a Ischia, area vincolata paesaggisticamente da diversi decenni, il decreto legge per Genova ha d’un tratto cancellato tutte queste condizioni, consentendo anche la sanatoria di opere abusivamente realizzate tra il 1994 e il 2003, che, con le regole del terzo condono edilizio, mai si sarebbero potute sanare. Queste opere non sono state ancora demolite per svariate ragioni – tra le quali il fatto che i proprietari hanno comunque presentato istanza di condono, così da sospendere la demolizione.

Il tema dell’abusivismo edilizio a Ischia, del resto, è tristemente noto: basta consultare i dossier Mare monstrum di Legambiente. E i numerosi tentativi perpetrati dal 2003 a oggi per aggirare le norme di tutela del paesaggio si erano sempre infranti sia in Parlamento, sia in sede giudiziaria. Anche la Corte costituzionale si occupò degli abusi edilizi a Ischia, con l’ordinanza n. 150 del 2009. E la stessa Corte ha bocciato i vari tentativi regionali di allargare le maglie del terzo condono, ribadendone i limiti (sentenza n. 54 del 2009, per la Basilicata; sentenza n. 225 del 2012 per la Liguria). È a dir poco sorprendente, e molto preoccupante, che l’operazione di scardinamento delle regole del condono del 2003 sia riuscita per iniziativa di una forza politica che ha sempre fatto della legalità e della tutela del paesaggio e dell’ambiente le proprie bandiere.

Ma le modifiche apportate al testo alla Camera non hanno limitato il danno?

Direi di no, purtroppo, nonostante l’impegno delle opposizioni. Le modifiche hanno precisato che, nel caso di istanze presentate in base alle regole del terzo condono edilizio (quello del 2003) – la maggior parte delle quali dovrebbero essere considerate inammissibili perché non rispettose delle condizioni sopra esposte – le procedure sono definite previo rilascio del parere favorevole da parte dell’autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico. In sostanza, non si è ripristinato il più severo regime del 2003, che escludeva il condono in aree paesaggistiche nella gran parte dei casi, ma si è creato un nuovo sistema, in cui ora la decisione se concedere o meno la sanatoria è tutta demandata, in ultima istanza, alla Soprintendenza Archeologia, belle arti e paesaggio del Mibac territorialmente competente. Per intenderci, con la norma del decreto-legge Genova, opere abusive che prima non potevano essere condonate e basta, ora dovranno tutte essere esaminate dalla soprintendenza. Ed è prevista anche la conferenza dei servizi, con i suoi meccanismi acceleratori e di superamento di eventuali dissensi…

In sintesi, il Governo ha prima scelto, per Ischia, di abbattere completamente le barriere poste nel 2003 a protezione del paesaggio contro gli eccessi di un “terzo” condono edilizio. Poi, in sede parlamentare, non solo la sostanza non è cambiata, ma, scrivendo l’ovvio – già il primo condono del 1985 richiedeva il nulla osta dell’autorità preposta al vincolo – si è certificata la rottura con il passato: non è più il legislatore a stabilire che, per la tutela del paesaggio, alcune opere non sono condonabili, ma sarà l’amministrazione – e in particolare il soprintendente – a dover valutare caso per caso.

Quindi la norma serve a poter condonare opere abusive a Ischia che fino ad oggi non era possibile sanare?

Esatto. Sono le opere escluse dal condono del 2003, che ora invece potranno accedere alla sanatoria, sempre che – cosa altamente probabile – i proprietari abbiano presentato istanza di condono a suo tempo, magari proprio scommettendo su un quarto condono…

La questione è molto seria. Nessuno nega che vi sia un problema da risolvere a Ischia, da molti anni. Ma la soluzione trovata è sbagliata e dannosa. Innanzitutto, si crea un precedente pericoloso per la tutela del paesaggio, che porterà a richieste analoghe per altre zone d’Italia. Un precedente che non può trovare giustificazione negli eventi sismici. Inoltre, qui si è intervenuti sulle regole generali del condono edilizio per un’isola, con evidente disparità di trattamento su tutto il territorio nazionale (e anche con qualche dubbio di legittimità costituzionale, perché il condono riguarda anche la materia a legislazione concorrente del governo del territorio). In aggiunta, il Governo ha addirittura sostenuto che non si tratta di un nuovo condono, quando sarebbe stato forse più onesto e trasparente dettare regole speciali per Ischia, assumendosene la responsabilità politica.

Con il “governo del cambiamento” la tutela del paesaggio è davvero a rischio in Italia?

Con questa nuova legislatura, sicuramente un cambiamento c’è stato: sono ripartiti i condoni edilizi e oltre quindici anni di giurisprudenza costituzionale e amministrativa a tutela del paesaggio sono stati buttati via in favore dell’abusivismo edilizio a Ischia. Legambiente, ItaliaNostra e pochi altri – tra cui Sergio Rizzo – hanno poi correttamente rilevato che il decreto-legge su Genova contiene un mini-condono anche per le aree del Centro Italia colpite dagli eventi sismici del 2009, 2012, 2016 e del 2017. Già lo scorso giugno, il Movimento Cinque Stelle aveva inserito nel decreto legge n. 55 del 2018 una mini-sanatoria per le opere minori (quelle di manutenzione straordinaria, riferita anche a parti strutturali) realizzate in assenza di o difformità dalla Scia richiesta per realizzarli. Nell’iter parlamentare del decreto-legge su Genova questa norma – con emendamento sempre del M5S – è stata modificata e ampliata fino a comprendere opere non più minori e realizzate anche in assenza di o in difformità dal permesso di costruire. Ma la sanzione è rimasta la stessa… E abbiamo qui addirittura opere realizzate anche dopo il 2003 e fino al sisma del 2016.

In tutti questi casi, è il silenzio del Mibac che lascia attoniti. Questo ministero ha sempre lottato contro le norme, statali o regionali, che potessero pregiudicare la salvaguardia del paesaggio. Né dall’iter parlamentare, né dal dibattitto pubblico emerge una presa di distanza del Mibac rispetto a questi condoni edilizi. Questa volta la protesta è affidata solo alle opposizioni, alle associazioni, come Italia Nostra e Legambiente e una purtroppo ridotta fascia di società civile. In aggiunta, la forza politica che negli ultimi anni più si è impegnata su questi temi sembra disorientata e incapace di reagire di fronte a questa trasformazione: per esempio, alla Camera sono stati presentati dal M5S alcuni emendamenti diretti a contenere gli effetti del condono a Ischia, ma sono stati tutti respinti.

Come scrisse qualche anno fa Salvatore Settis nel suo bel libro “Paesaggio. Costituzione. Cemento”, siamo di fronte a un “paesaggio distrutto dalle leggi”. Difficilmente, però, era immaginabile che le leggi più distruttive degli ultimi quindici anni potessero essere forgiate da questo Governo.

Quali sono i rimedi allora?

I dati mostrano che il problema dell’abusivismo edilizio nel nostro Paese è cronico ancora oggi, soprattutto al sud: solo nel 2017 sono state accertate 3.314 infrazioni edilizie sulle coste italiane, di cui oltre il 20% in Campania (https://www.legambiente.it/sites/default/files/docs/mare_monstrum_2018.pdf).

Di fronte a questa catastrofe, vi sono, come sempre, rimedi di breve e di medio-lungo periodo. Nel breve termine, sarebbe opportuno che, in Senato, dal decreto-legge su Genova fossero soppresse entrambe le disposizioni quella sul condono per Ischia e quella sull’allargamento del mini-condono per il Centro-Italia. Sarebbe l’azione più saggia.

Quanto al medio-lungo periodo, è oramai evidente che quello comunale non è il livello di governo appropriato per gestire condoni edilizi e abusivismo. Andrebbero perciò valutate altre soluzioni, coinvolgendo maggiormente autorità sopra-ordinate, possibilmente di natura tecnica. Ma la praticabilità di tali opzioni appare sempre meno concreta, se la “pressione” elettorale locale è giunta a condizionare il Parlamento nel modo che abbiamo visto.

La risposta strutturale più efficace è ahimè sempre la stessa. Bisogna partire dalla scuola, dall’istruzione e dalla cultura, per far comprendere che il rispetto delle regole è a beneficio di tutti. Quando debbo spiegare il condono edilizio ai miei colleghi stranieri, vedo sempre incredulità: ma come si fa a lasciare in piedi un edificio che non doveva essere costruito o che è stato costruito in palese violazione delle regole urbanistiche? Il punto è che non si sta solo condonando la pena al trasgressore, ma si sta anche lasciando un segno sul territorio, a danno e a spese degli altri cittadini. Un segno che non doveva essere tracciato. Ecco perché è importante opporsi a ogni forma di condono.

https://agcult.it/2018/11/09/dl-genova-casini-spiega-perche-e-un-condono-edilizio-buttati-via-oltre-15-anni-di-tutela-del-paesaggio/amp/?fbclid=IwAR0rBDJUUZ6dScnQUGOYA3iYQqgkDt7V-qnCod766K-lXmXSx5QUtkoMhJc