Referendum costituzionale e patrimonio culturale, le ragioni del «no» e del «sì». Intervista incrociata a Salvatore Settis e a Giuliano Volpe

di Silvia Mazza,
A pochi giorni dal referendum confermativo del 4 dicembre con cui si chiede ai cittadini di approvare o respingere la riforma della Carta costituzionale promossa dal Governo, la cosiddetta riforma Renzi-Boschi, contenuta nella legge costituzionale approvata dal Parlamento il 12 aprile 2016, abbiamo chiesto, con un’intervista incrociata, di illustrare le implicazioni che la riforma ha nel campo del patrimonio culturale e dell’ambiente a Salvatore Settis, archeologo e storico dell’arte, già direttore della Normale di Pisa, attualmente presidente del Consiglio scientifico del Louvre e a Giuliano Volpe, archeologo, presidente del Consiglio Superiore «Beni culturali e paesaggistici» del Mibact.

Intervista a Salvatore Settis 
In riferimento al riformato art. 117, in materia di competenze tra Stato e Regioni, è vero, come sostiene Giuliano Volpe che «si elimina la cosiddetta "legislazione concorrente"» e che sarebbero «ben delimitati gli ambiti» delle attribuzioni allo Stato e alle Regioni? O, al contrario, si sono solo notevolmente ampliati gli ambiti riservati alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, senza risolvere le incongruenze e i potenziali conflitti? In una lettera pubblicata sul sito di Internazionale, infatti, lei, insieme ad altri fautori del «No», menziona proprio questo articolo come uno dei casi in cui la riforma ripartisce in modo ambiguo le materie: «Per quanto riguarda, per esempio, il patrimonio culturale (articolo 117) se da un lato la tutela e la valorizzazione sarebbero in capo allo stato, dall’altro la promozione spetterebbe alle regioni, con conseguenti conflitti di competenza davanti alla corte costituzionale onde definire l’incerto confine tra "valorizzazione" e "promozione"».

Volpe deve aver letto l'art. 117 un po’ in fretta. La verità è che è fallito l'intento di metter ordine là dove la riforma del Titolo V datata 2001 aveva creato una situazione conflittuale tra Stato e Regioni. È vero, infatti, che la valorizzazione viene posta dalla riforma in capo allo Stato, ma in un comma successivo la promozione viene attribuita alle Regioni. La conseguenza è chiara: l'immenso e dispersivo conflitto Stato-Regioni, che ora si gioca fra «tutela» e «valorizzazione» si giocherà domani (nel malaugurato caso che la riforma venga approvata nel referendum) fra «valorizzazione» e «promozione». Non vedo il vantaggio né per il nostro patrimonio paesaggistico, archeologico e artistico né per i cittadini né per le istituzioni. Su questo come su altri punti, fa davvero impressione l'incompetenza e la superficialità di chi ha steso il testo di riforma.

Soffermandosi ancora sul problema interpretativo tra «valorizzazione» e «promozione», lei ha respinto l’argomentazione di chi sostiene che la prima parte dell’art. 9 («La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica») parli di «valorizzazione», nozione giuridica, come ha ricordato, introdotta decenni dopo dal Codice (art. 6). Ma se volessimo accogliere la tesi che la promozione di cui all’art. 9 sia «sinonimo» (Volpe) di valorizzazione, quindi già presente nel dettato costituzionale come nozione concettuale (e non giuridica), non sarebbe proprio questo un ulteriore elemento a conferma delle incongruenze e dei potenziali conflitti introdotti? Tra le nuove attribuzioni allo Stato dove leggiamo «valorizzazione dei beni culturali», potremmo, dunque, leggere indifferentemente «promozione dei beni culturali»? E così, tra le competenze delle Regioni «promozione dei beni ambientali, culturali e paesaggistici» equivarrà a «valorizzazione dei beni ambientali, culturali e paesaggistici»?

Leggere l'art. 9 della Costituzione (scritto in questa forma, dopo 11 versioni precedenti, nel 1947) alla luce della nozione, concettuale e giuridica, di «valorizzazione», che si affaccia sulla scena parlamentare nei primi anni Settanta, è anacronistico. In ogni caso, il punto è che tutela, valorizzazione, promozione, fruizione dei beni culturali sono segmenti inseparabili di un processo unico, non fette di una torta da dividersi fra Stato e Regioni. Troppo a lungo questo è stato un terreno di furberie di politicanti mediocri, sarebbe ora che diventasse il tema di una riflessione finalmente alta, e degna della tradizione italiana di tutela, dalla lettera di Raffaello e Baldassarre Castiglione a papa Leone X alla Costituzione della Repubblica.

Ancora sulle ripartizioni delle competenze. Il nuovo art. 117 vorrebbe assegnare in via esclusiva le «attività culturali» allo Stato, ma anche alle Regioni spetta «la potestà legislativa (…) in materia di disciplina, per quanto di interesse regionale, delle attività culturali». Non si reintroduce la tanto biasimata competenza concorrente? Una mostra agli Uffizi rientrerà tra le attività culturali di interesse regionale o nell’ambito della valorizzazione o in quello della promozione?

Non posso che confermare il Suo dubbio: anche su questo punto, come ahimè su troppi altri, il progetto di riforma è scritto con numerosissime disattenzioni, imperdonabili sempre quando si tratta di scrivere una legge, ma estremamente gravi se si tratta di Costituzione. Dire, come alcuni esponenti del governo hanno fatto, che i punti confusi si possono «sistemare» più tardi è una toppa peggiore del buco. La Costituzione non è un regolamento condominiale che si cambia dopo cena. Che qualche nostro ministro o parlamentare non lo sappia (o finga di non saperlo) è, almeno per me, difficile da credere: ma devo arrendermi all'evidenza.

Volpe sottolinea che con la riforma «si includono nel dettato costituzionale» i due termini dell’endiadi in cui il Codice del 2004 risolve la nozione di patrimonio culturale, costituita da beni culturali e paesaggistici. Che cosa ne pensa?

Questa «coppia virtuosa» ricorre, con la dizione «patrimonio storico e artistico della Nazione», già nell'art. 9, e costituisce una peculiarità della tradizione italiana di tutela. Storicamente, la legge Rava (1909) conteneva all'inizio un articolo sul paesaggio, che fu approvato alla Camera ma cassato dal Senato; la legge Croce sul paesaggio (1920-22) intendeva rimediare a quell'incidente di percorso, e le due leggi Bottai (sul patrimonio culturale e sul paesaggio) furono approvate entrambe a pochi giorni di distanza nel giugno 1939. Perciò già il Codice dei Beni culturali (2004) rimetteva giustamente insieme le due materie, considerandole complementari e in grado di illuminarsi a vicenda. Ma questa peculiarità italiana è assai più antica: già nel 1745 il viceré di Sicilia Bartolomeo Corsini (fiorentino) con un solo Ordine del Real Patrimonio di Sicilia decretava la conservazione perpetua di un pezzo di paesaggio (il parco ai piedi dell'Etna) e di un pezzo di patrimonio (le antichità di Taormina). Anche in questo l'Italia ha un primato di cui molti non sono consapevoli, anche se a volte dovrebbero esserlo per dovere d'ufficio.

In materia di ambiente, salute e di partecipazione democratica quali ripercussioni ha l’aver attribuito allo Stato la «produzione, trasporto e distribuzione nazionali dell’energia» (art. 117, lett. v) e le «infrastrutture strategiche e grandi reti di trasporto e di navigazione d’interesse nazionale e relative norme di sicurezza; porti e aeroporti civili, di interesse nazionale e internazionale» (art. 117, lett. z)? se fosse stata in vigore questa costituzione ci sarebbe stato un referendum sulle trivelle col quale si è data la possibilità alle comunità che abitano un territorio di autodeterminarsi potendo decidere su cosa va o non va fatto su quello stesso territorio?

Il testo di questa riforma costituzionale dimostra l'intenzione del Governo, già manifestata ad esempio con lo «Sblocca Italia», di dar corso alle cosiddette grandi opere pensando all'interesse delle imprese e non a quello dei territori, dei cittadini, delle generazioni future. Non si trova traccia, in questo governo come nei suoi predecessori immediati, di un barlume di coscienza (nemmeno di un sospetto) di una verità che risulta evidente a chiunque si prenda cinque minuti per pensare: l'unica, la sola Grande Opera veramente necessaria in Italia sarebbe la messa in sicurezza del territorio, della vita dei cittadini, delle città anche nei loro quartieri più fragili. Impiegherebbe più manodopera di quella condannata alla disoccupazione dalla crisi edilizia partita da speculazioni criminose negli Usa e altrove.

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Intervista a Giuliano Volpe
In riferimento al riformato art. 117, in materia di competenze tra Stato e Regioni, lei ha sottolineato l’opportunità di aver incluso nel dettato costituzionale le due componenti, beni culturali e paesaggistici, del «patrimonio culturale», la cui tutela e valorizzazione verrebbe attribuita alla legislazione esclusiva dello Stato. Lei è pure del parere che «si elimina la cosiddetta "legislazione concorrente"»  e che sarebbero «ben delimitati gli ambiti» delle attribuzioni allo Stato e alle Regioni. Non ritiene, però, che l’incertezza interpretativa tra «valorizzazione» e «promozione», quest’ultima attribuita alle Regioni, possa, al contrario, introdurre nuovi potenziali conflitti? Peraltro, è lei stesso, nel suo libro «Patrimonio al futuro», a scrivere che la promozione di cui all’art. 9 sia «sinonimo» di valorizzazione, quindi già presente quest’ultima nel dettato costituzionale come nozione concettuale, decenni prima che il Codice ne introducesse una definizione, invece, giuridica. Non sarebbe, però, proprio questa sinonimia un ulteriore elemento a conferma delle incongruenze e dei potenziali conflitti che si produrranno?
Tra le nuove attribuzioni allo Stato dove leggiamo «valorizzazione dei beni culturali», potremmo, dunque, leggere indifferentemente «promozione dei beni culturali»; e così, tra le competenze delle Regioni «promozione dei beni ambientali, culturali e paesaggistici» equivarrà a «valorizzazione dei beni ambientali, culturali e paesaggistici»?

La ringrazio per le domande, complesse e impegnative, che mi pone. Mi preme, però, in premessa, precisare che non mi sento e non sono un fanatico tifoso del «Sì» e che non mi piace affatto questo clima da stadio, quest’uso strumentale dei dati e dei fatti, questa criminalizzazione o ridicolizzazione di chi la pensa diversamente. Ho rispetto per chi voterà No, ritengo che ci siano ragioni condivisibili in alcune loro critiche, ma resto convinto che la «riforma perfetta è quella che non si fa mai». Preferisco un piccolo passo in avanti al no sempre e comunque. In riferimento al patrimonio culturale, ritengo che l’assetto previsto dalla proposta di riforma costituzionale, che riunifica tutela e valorizzazione e le riporta in capo allo Stato, com’era prima della riforma del Titolo V del 2001 (che, com’è noto, ha introdotto la separazione di queste due attività; una separazione fortemente contestata in tutti questi anni anche da chi oggi contrasta la riunificazione), contribuisca a rendere più chiare le competenze. Lei fa riferimento alla mia interpretazione del primo comma dell’articolo 9, che attribuisce alla Repubblica il compito di «promuovere lo sviluppo della cultura»: ritengo che questa formula possa essere considerata come un’anticipazione del concetto di «valorizzazione», che in quegli anni dell’immediato dopoguerra non era ancora parte del linguaggio dei beni culturali. Ribadisco questa interpretazione, perché sono convinto che in nuce il concetto di valorizzazione del patrimonio culturale fosse già presente tra i principi fondamentali della Costituzione. Penso, anzi, che le modifiche previste rappresentino una applicazione più coerente di quei principi. L’art. 9 parla di «promozione dello sviluppo della cultura» che io, nel mio libro, ho ritenuto «sinonimo» di «valorizzazione» (nel contesto di quel ragionamento cerco, infatti, di contrastare quanti hanno finora confuso «valorizzazione» con mercificazione), ma «promozione dello sviluppo della cultura» non equivale a «promozione del patrimonio culturale». Mi preme certamente sottolineare che si tratta di elementi di un’unica filiera, che va dalla ricerca e conoscenza alla tutela e valorizzazione fino alla promozione, gestione e fruizione. È una filiera complessa, che richiede un’unica regia nazionale (l’art. 9 parla infatti di «paesaggio e patrimonio storico e artistico della Nazione»), pur prevedendo molti soggetti coinvolti, dall’Università (formazione e ricerca), al Mibact (tutela e valorizzazione), alle Regioni (promozione) e ai Comuni e anche ai privati, all’imprenditoria sociale, ai professionisti, alle associazioni e alla cittadinanza (gestione e fruizione). Non si possono avere una ventina di forme diverse di valorizzazione, così come non si possono avere una ventina di forme diverse di tutela: gli indirizzi, le regole, il controllo, i sistemi di valutazione (e su questi temi siamo ancora in ritardo in questo campo) devono essere unici per l’intero Paese. La differenza è evidente. Mentre la valorizzazione interviene direttamente sul patrimonio (la sistemazione di un sito archeologico o l’allestimento di un museo, la politica dei prestiti delle opere, ecc.) e necessariamente si intreccia con le questioni di tutela​, di conservazione e restauro​, la promozione contribuisce a favorire la conoscenza di quel patrimonio, la crescita di consapevolezza, la partecipazione da parte dei cittadini residenti nelle varie regioni e città e dei visitatori, attraverso vari sistemi (comunicazione, marketing, pubblicità, manifestazioni varie ecc.).

Ancora sulle ripartizioni delle competenze. Il nuovo art. 117 vorrebbe assegnare in via esclusiva le «attività culturali» allo Stato, ma anche alle Regioni spetta «la potestà legislativa (…)  in materia di disciplina, per quanto di interesse regionale, delle attività culturali». Non si reintroduce la tanto biasimata competenza concorrente?  Una mostra agli Uffizi rientrerà tra le attività culturali di interesse regionale o nell’ambito della valorizzazione o in quello della promozione?

Non vedo il conflitto. Si precisa chiaramente che esiste un piano nazionale (la riforma parla di «disposizioni generali e comuni sulle attività culturali e sul turismo») e un piano regionale. Non c’è competenza concorrente, ma una diversità di funzioni. Le linee generali, gli indirizzi, le strategie sono nazionali. Poi siano le Regioni a dimostrare di sapere operare, di saper rendere quegli indirizzi attivi e vitali per lo sviluppo sostenibile dei loro territori. La cosa è particolarmente chiara nel turismo: non possono esserci una ventina di diverse politiche turistiche, di diverse strategie, di diverse attività promozionali all’estero (con gli sprechi e le inefficienze a tutti noti e da tutti deprecati). Il Mibact sta dando vita a un piano strategico nazionale per il Turismo, peraltro, com’è giusto, ampiamente condiviso con Regioni, Comuni e molti altri soggetti: avremo finalmente un Piano Nazionale, non venti piani!

Settis ritiene che la riforma introduca una forte diminuzione della democrazia: «L’abolizione dei Consigli provinciali (elettivi), scrive, lasciando le Province presidiate dai prefetti, che dipendono dal Governo, si congiunge a un Senato di nominati dalla politica, a una Camera per oltre il 50% condizionata dalle nomine dei "capi" dei partiti». Lei come considera l’esclusione delle Regioni dai processi decisionali relativi ai progetti che trasformano il loro territorio, dal momento che si attribuiscono esclusivamente allo Stato la «produzione, trasporto e distribuzione nazionali dell’energia» (art. 117, lett. v) e le «infrastrutture strategiche e grandi reti di trasporto e di navigazione d’interesse nazionale e relative norme di sicurezza; porti e aeroporti civili, di interesse nazionale e internazionale» (art. 117, lett. z). Se fosse stata in vigore questa Costituzione ci sarebbe stato un referendum sulle trivelle col quale si è data la possibilità alle comunità che abitano un territorio di autodeterminarsi potendo decidere su cosa va o non va fatto su quello stesso territorio? 

Io preferirei restare sul piano esclusivo delle implicazioni delle riforme costituzionali nel campo del patrimonio culturale. Ma, se proprio devo esprimere un parere, non mi sembra che si «riducano gli spazi di democrazia» eliminando i consigli provinciali (non sento menomato il mio impegno democratico non votando più per consigli composti da politici locali, non sempre di grande qualità, e ho poca nostalgia per quelle che spesso erano sacche di sottopotere e di spreco). Restando nel campo della partecipazione, finalmente si renderà obbligatorio l’esame da parte del Parlamento delle leggi di iniziativa popolare (nella mia esperienza di vita, ho partecipato ad almeno una decina di raccolte firme per leggi poi mai esaminate) e si renderà più facile il successo di un referendum. Non dimentichiamo che questo straordinario istituto fondamentale è in crisi anche a causa del mancato ripetuto raggiungimento del quorum. Ritengo che, anche in campo energetico, serva una strategia nazionale, ma la proposta di riforma costituzionale non impedirà di indire, ad esempio, un referendum contro le trivelle, anzi semmai creerà le condizioni perché possa avere successo, abbassando il quorum perché abbia validità, ovviamente innalzando il numero delle firme necessarie per richiederlo.
Quanto al paesaggio, ricordo che la pianificazione paesaggistica resta una competenza delle Regioni. Semmai la domanda è: come mai a quindici anni dal Codice abbiamo ancora solo due Piani Paesaggistici (Puglia e Toscana)? Non sarebbe (stato) meglio prevedere sanzioni per le Regioni inadempienti o, meglio ancora, incentivi per le Regioni virtuose?

Questo scarso interesse alla partecipazione democratica non contraddice l’ossatura portante («La cultura è partecipazione») del suo nuovo libro «Un patrimonio italiano. Beni culturali, paesaggio e cittadini», con la centralità che si attribuisce alla Convenzione di Faro, la quale chiama la società a svolgere un ruolo attivo nei processi di valorizzazione dell’eredità culturale?

La cultura è partecipazione! Lo ribadisco con forza, proprio contro quella visione elitaria e quella concezione proprietaria del patrimonio culturale difesa negli anni, mi spiace dirlo, da alcuni degli esponenti del fronte del «No». Non ho visto e sentito quanti contrastano le riforme in atto e denunciano una presunta «emergenza cultura» (che evidentemente non c’era prima, quando regnavano grandi sprechi o quando si praticavano solo tagli, blocco delle assunzioni, marginalizzazione totale della cultura) spendere una parola per la Convenzione di Faro, che attende di essere ratificata dal Parlamento. Non ho letto articoli su questo tema di chi interviene spesso in tv e sulle prime pagine dei grandi giornali. Né ho notizia di appelli da parte di chi ne produce in maniera compulsiva sui temi più vari. Forse la visione realmente democratica, partecipata, rivoluzionaria di quella Convenzione spaventa coloro che continuano a considerarsi unici detentori della verità e proprietari del patrimonio culturale. Ma la battaglia per la ratifica e l’applicazione della Convenzione di Faro andrà proseguita, e lo faremo, perché la riteniamo assolutamente coerente con la necessità di difendere e di rendere più forte e attuale la Costituzione Italiana, «tenendone vivo il fuoco, e non adorandone le ceneri».